Sociální politika - elektronická skripta

Sociální politika – základní identifikace
Veřejná politika – rámec sociální politiky
Veřejná politika jako samostatná vědní disciplina vznikla v 60. letech 20. století z potřeby porozumět konkrétním politickým problémům, politickým vlivům na společnost včetně nechtěných i neočekávaných důsledků politik. Ačkoli neodborníci neshodnou na jedné obecné definici veřejné politiky (public policy), lze ji vymezit jako souhrn činností vlády přímo nebo nepřímo působících na občany, které operují na třech úrovních: politických rozhodnutí, produktů a důsledků politiky (Peters in Potůček 2005). Pro veřejnou politiku jako vědní disciplinu je charakteristická multidisciplinarita, dochází k propracování výkladových rámců sociologie, ekonomie, politických věd, práva a dalších, a využívá jejich rámců až v dosahu do empirické polohy, jež přispívá praktickému uplatňování politik. Navazující aplikovanou sociální vědou na veřejnou politikou je analýza politiky (policy analysis), respektive metod zkoumajících jednotlivé politiky (policies). Ve vztahu k sociální politice lze považovat sociální politiku jako součást politiky věřejné, a to takové, jež zkoumá proces tvorby a realizace politiky zaměřené na sociální podmínky života jedinců ve společnosti.
Teoretické přístupy ke studiu veřejných politik je několik a jsou výrazně odlišné. Pro účely předmětu Sociální politika je relevantní chápání veřejné politiky jako politického cyklu, jejíž modelová představa čítá 3 stupně, které se cyklicky opakují:
Příprava veřejné politiky (metaúroveň) – zahrnuje analýzu hodnot, skutečnosti, problémů k řešení, identifikace problémů, volba strategie politiky.
Vlastní návrh veřejné politiky – zahrnuje stanovení cílů, hodnot a hlavních alternativ politik, odhad výnosů a nákladů takových alternativ, volba optimální varianty..
Realizace a hodnocení veřejné politiky – zahrnuje motivaci k realizaci politiky, vlastní realizace a ex post hodnocení.
I.1. Co je sociální politika
V pojetí sociální politiky se odborníci různí. Někteří ji omezují jen na státní (tj. veřejnou s veřejnosprávní), jiní ji vnímají šířeji jako sociální úsilí i jiných, nestátních subjektů. My budeme dále uplatňovat druhé, tedy širší pojetí.
Většina odborných knih a učebnic o sociální politice uvádí, že tento pojem u nás zdomácněl na přelomu 19. a 20. století. Z výše uvedeného užšího a širšího pojetí vyplývá, že pojem sociální politika není jednoznačný (jako ostatně mnoho pojmů v sociálních vědách). Můžeme tedy nacházet více definic sociální politiky, které jsou utvářeny tzv. taxonomicky, to znamená výčtově, s uváděním toho, co do sociální politiky patří. Případně je i připojeno, co už sociální politika není.
Jeden z našich předních odborníků I. Tomeš uvádí následující definici sociální politiky, pro kterou vybírá ty z elementů, v nichž se definice většiny autorů shodují.

Sociální politika je institucionálně zakotvené záměrné úsilí vyjádřené specifickými programovými cíli, aktivitami a prostředky, směřující k ochraně, reprodukci a rozvoji sociálního systému nebo jeho částí, skupin, jednotlivců.
Jak dále uvidíme, sociální politika není jen složitým souborem praktických aktivit, které se opírají (jak říká definice) o specifické programové cíle (ty se dále vyjadřují v principech a funkcích sociální politiky) a jsou podporovány specifickými prostředky (nástroji a způsoby financování sociální politiky). Je také politikou ve vlastním slova smyslu a rovněž tak ji lze považovat za vědní disciplinu.
I.2. Základní používané pojmy
Tradice české sociální politiky, kterou založil K. Engliš, je typická širokým pojetím jako „praktickým snažením, aby společenský celek byl vypěstěn a přetvořen co nejideálněji“.
Vychází z nejobecněji přijímaného významu slova „sociální“, jemuž se připisují tři polohy:
vztahující se ke společnosti
týkající se zlepšování společenských poměrů
týkající se hmotného zabezpečení jedince ve společnosti.
Obtížněji lze uvést základní a sjednocující pojetí slova „politika“, neboť jinak ho užívají sociologové, politologové, ekonomové, anebo třeba právníci.
Pro nás je důležité odlišit obecnější pojem sociální politika od dalších dnes používaných pojmů, abychom je nezaměňovali tak, jak to s oblibou dělají publicisté, avšak také někteří politici samotní. Nebudeme se zde zabývat historickými pojmy jako jsou např. chudinská péče či dělnické zákonodárství.
Historické i v současnosti používané pojmy vždy vyjadřují jednak úsilí, a jednak instituce (a jejich organizaci), jimiž se společnost (prostřednictvím rodiny a formalizovaných seskupení s aktivitami v sociální péči) stará o jedince (skupiny), kteří se sami nemohou postarat o svou existenci. Připomeňme si, že pojem sociální politika nahradil pojmy používané dříve až na přelomu 19. a 20. století.
V té samé době se v Evropě začal běžně používat i pojem sociální správa (podrobně viz v V. kapitole). Zatímco pojetí sociální správy se ustálilo ve smyslu soustavy organizací činností zabezpečující sociální ochranu občanů, sociální politika se zabývá strategií, politickým rozhodováním, prosazováním a realizováním záměrů spojených a politickými cíli v oblasti sociální ochrany občanů.
Příklad:V rámci sociální politiky se rozhoduje o tom, jaká má být výše životního minima, zatímco v rámci sociální správy půjde o to, jaký úřad bude evidovat a registrovat občany, kterým budou (tímtéž nebo jiným úřadem) vypláceny sociální dávky, jestliže svými příjmy nedosáhnou výše životního minima.
Stav ve společnosti, kterého se dosahuje realizací ústavních práv občanů, se postupně nazýval sociální bezpečnost, sociální zabezpečení, social welfare (sociální blahobyt), sociální ochrana.
První z uváděných pojmů – sociální bezpečnost – byl poprvé oficiálně užit v USA (1935) pro označení zákona o důchodovém pojištění. V Evropě se všeobecně rozšířil v 50. letech po přijetí Úmluvy Mezinárodní organizace práce (ILO) č. 102/1952, která se právě deklaruje jako minimální norma sociální bezpečnosti občanů.
Druhý z uváděných pojmů – sociální zabezpečení – vyjadřuje činnost, která směřuje k dosažení stavu sociální bezpečnosti. Dle platných mezinárodních dokumentů (navazujících vždy na výše uvedenou Úmluvu ILO č. 102/1952) se tyto činnosti týkají zabezpečení pro případy:
ohrožení zdraví a nemoci
zdravotního poškození a invalidity
pracovního úrazu a nemoci z povolání
stáří
mateřství
úmrtí živitele.
Nástroji jmenovaných činností (sociálního zabezpečení) jsou:
sociální pojištění (úrazové, nemocenské, zdravotní, v mateřství, ve stáří, invalidity, pozůstalých, v nezaměstnanosti, rodinné přídavky – dle mezinárodní klasifikace)
sociální zaopatření a podpora (zvláštní zaopatřovací dávky v případech definovaných zákonem)
sociální pomoc (navazuje na historickou chudinskou péči, je poskytována ve stavu nouze a zaměřuje se na dlouhodobě nezaměstnané, staré, zdravotně postižené a sociálně dezintegrované občany, na standardní a rozvrácené rodiny)
sociální služby (nepeněžité, poskytované místo peněžitých dávek tam, kde je to sociálně efektivnější).
Třetí z uváděných pojmů – social welfare (sociální péče, sociální blaho, sociální blahobyt, „mít se/konati dobře“) – je nejmladší. Vznikl během druhé světové války a ve spojení s termínem „welfare state“ (viz IV. kapitola) vyjadřuje takový stav uskutečnění sociálního zabezpečení, který garantuje sociální bezpečnost komplexního charakteru dle nezadatelných lidských práv obsažených ve Všeobecné deklaraci lidských práv (1948).
Čtvrtý z uváděných pojmů – sociální ochrana – zahrnuje všechny ostatní pojmy a je obohacen o aktivní polohu – prevenci (tedy nejen následné řešení) obtížných životních situací (tzv. sociálních událostí). Potom můžeme o sociální ochraně říci, že má složky:
preventivní (obecnou – určenou věcně, adresnou – určenou konkrétně)
terapeutickou (zpravidla individuální)
rehabilitační (integrační a reintegrační).
Příklad:V oblasti práce se obecná prevence projevuje například zákazem práce nad 8 hodin denně. Adresnou prevenci představují například speciální zákazy při zaměstnávání mladistvých, těhotných žen atp., předpis (a kontrola) používání ochranných pracovních pomůcek v určitých provozech či při určité práci. Jestliže přesto dojde k poškození zdraví, terapeutickou složku může představovat léčba vzniklých následků a rehabilitační složku následná příprava k tomu, aby se poškozený/poškozená mohl/mohla vrátit zpět do pracovního procesu.
Posledním z pojmů, který mohou laikové zaměnit s pojmem sociální politika, je záchranná sociální síť. Při uvedení do vzájemného vztahu lze říci, že záchranná sociální síť je jedním, spíše až posledním a minimálním nástrojem sociální politiky. Je také pojmem nejmladším, zavedeným v 80. letech 20. století v souvislosti s ekonomickými reformami v Latinské Americe a Asii. Účelem záchranné sociální sítě je, aby v důsledku podstatných ekonomických změn neklesl občan ve svých životních podmínkách pod úroveň existenčního nebo sociálního minima. Posláním institutu záchranné sociální sítě je zajištění pouze důstojné minimální hranice životních potřeb. Jde tedy o realizaci liberální představy, vycházející z maximální odpovědnosti individua za vlastní životní podmínky.
Vysvětlení:V této souvislosti je zapotřebí zastavit se ještě u dalších pojmů. Životní minimum představuje ve své reálné podobě úhrn částek nutných k zajištění základních potřeb jedince (je odstupňován podle věku) a částku k zajištění nezbytných nákladů na domácnost (je závislá na počtu osob žijících v domácnosti). V obecném slova smyslu jde o soubor statků a služeb, který umožňuje jednotlivci/domácnosti uspokojit potřeby uznané v dané době danou společností za minimálně nezbytné. Na odborné úrovni se dále zpravidla rozlišují dvě hladiny životního minima:
existenční minimum znamená takový soubor statků a služeb, při jejichž neuspokojování by došlo k ohrožení života a zdraví občana (bývá to cca polovina celkového průměrného čistého příjmu na osobu)
sociální minimum je vyšší (cca na úrovni dvou třetin celkového průměru čistého příjmu na osobu) a vyjadřuje dolní hranici pásma všeobecně přijatelného životního standardu (tj. minimální přijatelnou společenskou úroveň), zároveň tak tvoří horní hranici pásma chudoby (viz Krebs 1997, str. 205 – 206).
Zatím nepříliš zavedené je rozlišování na pasivní sociální politiku a aktivní sociální politiku. Částečně je toto rozlišení skryto v rozdílnosti pojmů sociální zabezpečení (občan je příjemcem dávky, služby v případě nepříznivé sociální události) a sociální ochrana (nepříznivým sociálním událostem se také, pokud možno, předchází).

Aktivní sociální politika je taková, v níž je akcentována nejen prevence vzniku nepříznivých sociálních událostí, ale také participace každého při preventivní, terapeutické a rehabilitační součásti soudobé sociální ochrany občanů prováděné v rámci moderního rozvětveného systému sociální správy rozmanitými činnostmi sociálního zabezpečení tak, aby dosažený stav sociální bezpečnosti odpovídal aspoň stavu „social welfare“.
I.3. Sociální politika jako politická aktivita a jako vědní obor
I.3.1. Sociální politika jako praxe
Ačkoli si to běžně neuvědomujeme, každý z nás se nějakým způsobem na sociální politice, podílí, protože svůj život žijeme a případné nepříznivé sociální situace zažíváme v určité společnosti, určitém státě. Obvykle jsme spíše objekty sociální politiky – její klienti jako příjemci sociálního zabezpečení, podpory či pomoci nebo jako poživatelé různých sociálních služeb, což vyplývá z toho, že jsme účastníky sociálního pojištění. Svými reakcemi na takové události (méně často i svou vědomou účastí) jak na úrovni jedinců, tak skupin hájících různé sociální zájmy se však stáváme sociálními subjekty – aktivními články praktické sociální politiky. Někteří autoři v tomto případě mluví o aktérech sociální politiky.
Jak bylo výše uvedeno, mnozí autoři se při definování sociální politiky uchylují k výčtu těch jejích složek, které představují úseky praktických činností v oblasti sociální ochrany občanů. Dodávají k tomu, že k zabezpečování těchto činností je používána politická moc, aby nahrazovala, doplňovala a jinak modifikovala ekonomické aktivity za účelem docílení takových výsledků (tj. jistého stavu sociální bezpečnosti každého občana), kterých ekonomický systém sám o sobě dosáhnout nemůže. V tomto smyslu to znamená, že sociální politika je vedena jinými hodnotami, než kterými je ovládán „volný trh“. Vyzdvihovány jsou hodnoty solidarity a sociální legitimity (ospravedlnění).
Příklad:T. H. Marshall označuje za sociálně politické praktické činnosti ty, které omezuje na činnost vlády (státu). Jsou to tedy činnosti určené vládou a mající přímý dopad na zabezpečení občanů příjmy a/nebo službami – především sociální zabezpečení, sociální pomoc, zdravotní a sociální služby, bytová politika (in Tomeš 2001). Jiný nestor soudobé sociální politiky R. M. Titmuss považuje za jádro sociálně politických praktických činností zabezpečení práce a zaměstnanosti, sociální dávky, sociální péči (tj. pomoc a podporu), rodinnou politiku, speciální činnosti obcí, regionů, svépomocných a zájmových sdružení a organizací, distribuci placené a neplacené práce (Titmuss 1974). Oproti prvnímu neomezuje tento druhý autor sociálně politickou praktickou činnost na stát a jeho orgány a organizace.

Ať jde o jakéhokoli autora a jakékoli výčty sociálně politických činností jakožto praktických činností, všichni se shodují v tom, že pro takové činnosti je typické
prospěšnost občanům
vázanost nejen na ekonomické, ale i mimoekonomické cíle
užívání nástrojů, které umožňují přerozdělávání (redistribuci) zdrojů od bohatých k chudým.
I.3.2. Sociální politika jako vědní disciplina
Jako věda zkoumá sociální politika sociální problémy, úsilí o jejich řešení a způsoby ovlivňování vývoje sociálních jevů (a procesů), aby se sociálním problémům předešlo. Jinak a v návaznosti na sociální politiku jako praxi můžeme říci, že sociální politika jako věda je zkoumáním vlastní praxe. Potom sociální politika analyzuje:
proces tvorby sociální politiky, tzn. jak se utváří konsensus mezi reprezentanty zájmových skupin hájících rozličné sociální objekty, jak se utváří státní sociálně politická doktrína atp.
proces realizace sociální politiky, tzn. jak funguje systém sociální politiky v daném státě, příp. v nadnárodní úrovni atp.
Již vzpomínaný autor R. M. Titmuss (Titmuss 1974) říká: „studie sociální politiky nemohou být odděleny od studií společnosti jako celku ve všech jejích rozmanitých sociálních, ekonomických a politických aspektech“. Tato věta v sobě skrývá, že sociální politika jako věda musí využívat a integrovat poznatky a metody řady dalších vědních oborů (viz dále).
Zabýváme-li se sociální politikou jako vědním oborem, zdůrazňujeme, že musí jít o systematickou poznávací aktivitu:
soustředěnou na problematiku strukturální sociální nerovnosti, to znamená takové nerovnosti, kdy nelze očekávat, že je v moci jednotlivců vyřešit vlastním přičiněním jejich neoprávněně nerovné, sociálně slabé postavení ve společnosti (blíže viz oddíl I.4);
soustředěnou na studium politických procesů, činností a institucí, které mají vztah (které ovlivňují) k podobě zmíněné standardní sociální nerovnosti a které ji legitimují (tj. ospravedlňují);
využívající vědecké metody (obecně vědecké a konkrétně vědecké dle vědních oborů, které studium sociální politiky podporují).

Pro sociální politiku je typická její problémová a empirická orientace. Poznatky a přístupy (metody) některých vědních oborů jsou uplatňovány všeobecněji (ekonomie, sociologie, právní a politické vědy), jiné obory se uplatňují při řešení specifických problémů, historie, teorie řízení, sociální psychologie, demografie, sociální statistika, pojistná matematika, pedagogika, medicína ad.).
I.3.2.1. Vztah sociální politiky a sociální filosofie
Za ideovými východisky uplatňovanými v sociální politice v podobě sociálně politických doktrín vždy najdeme evropské sociálně filosofické úvahy. Týkají se společnosti (státu) a jeho podstaty, vztahu společnosti (státu) a jedince včetně povinností státu vůči jedincům, kteří státní společenství vytvářejí, povinností jedinců vůči jiným jedincům, kteří společně tvoří společenství (stát). Cíle sociální politiky nelze vystihnout a odůvodnit bez návaznosti na tradice evropského sociálně filosofického myšlení, pokud jde o problematiku svobody, rovnosti, spravedlnosti, bezpečí a jistot (viz II. kapitola).
I.3.2.2. Vztah sociální politiky a ekonomie
Úroveň sociálního zabezpečení, stav sociální bezpečnosti (social welfare) závisí na úrovni ekonomiky, jak prakticky ukazuje vývoj realizace konceptu „welfare state“ (viz IV. kapitola). Obrátíme-li posuzovaný vztah mezi ekonomií a sociální politikou, lze také říci, že zvolený model sociální politiky (redistributivní, korporativní, reziduální – viz II. a V. kapitola) ovlivňuje hospodářskou politiku státu (v oblasti politiky zaměstnanosti, fiskální politiky, mzdové regulace, regulace trhu ad.). Při tvorbě sociální politiky státu se nelze obejít bez ekonomických úvah. Také výsledky sociální politiky se mj. měří ekonomickými efekty (např. metodou „Cost Benefit Analysis“).
I.3.2.3. Vztah sociální politiky a právních věd
Legislativní úprava jako nejvyšší stupeň institucionalizace sociální politiky se týká řady jejích praktických činností a většiny článků sociální správy státu. Zasahuje i nestátní články sociální správy. Legislativní úpravy představují právní garanci sociální bezpečnosti a důstojnosti sociálního žití jedinců, postihují i povinnosti občanů v oblasti sociální ochrany. Normativně vymezují obsah soudobého pojetí sociální politiky, vyjádřeného pojmem „welfare state“.
I.3.3.4. Vztah sociální politiky a politických věd
Do úvah o kvalitě a kvantitě sociální ochrany soudobého státu se významně promítají politologické analýzy o fungování státu jako takového a jeho hospodářství v souvislosti se sociální politikou, o politických proudech a jejich doktrínách, vyjadřovaných v programech politických stran (a následných volebních preferencích voličů) apod. Tyto analýzy jsou významnými zdroji informací pro „nastavování“ sociálně politických programů vlád, ale také jejich soupeřů na poli tvorby a realizace cílů a programů sociální ochrany občanů.
I.3.3.5. Vztah sociální politiky a demografie
Ačkoli demografie není jmenována mezi vědními obory, které se svými poznatky a metodami uplatňují v sociální politice všeobecně, věnujeme jí samostatný oddíl vzhledem k aktuální problematice, kterou známe pod pojmem „stárnutí populace“. Sebevyspělejší systémy sociální ochrany nejsou připraveny zvládnout měnící se demografickou strukturu obyvatel ve prospěch ekonomicky neaktivních osob na úkor ekonomicky aktivního obyvatelstva. Tato okolnost výrazně přispívá k posilování orientace na již zmíněnou aktivní sociální politiku, tzn. k podstatnému zvyšování odpovědnosti obyvatel za jejich současnou, a především budoucí (ve stáří) sociální situaci. Vzniká tak tlak na zvýšení finanční participace obyvatel na uspokojování základních sociálních potřeb (včetně zdravotního zabezpečení) při snižování státní garance v této oblasti. To se týká i států s tradicí rozsáhlé sociální bezpečnosti svých občanů (tzv. redistributivní model sociální politiky).
I.4. Vztah sociální politiky a sociologie
Vztah těchto dvou oborů jako vědních disciplin více propracujeme z důvodů výrazného předmětného a funkčního překrývání.
Tři ze soudobých vlivných sociologů – P. L. Berger, Z. Bauman a A. Giddens se ve svých definicích sociologie shodují v následuj