Skriptum VF 2007

Vysoké učení technické v Brně
Fakulta podnikatelská
Veřejné finance
Ing. Eva Lajtkepová
Brno, leden 2007
1
Obsah
1 Výklad základních pojmů................................................................................................ 4
1.1 Úvod do problematiky................................................................................................ 4
1.2 Tržní a vládní selhání ................................................................................................. 5
1.3 Veřejné statky............................................................................................................. 6
1.4 Veřejný sektor, smíšená ekonomika........................................................................... 8
1.5 Veřejné finance ........................................................................................................ 10
1.6 Veřejný rozpočet ...................................................................................................... 11
2 Teorie veřejné volby. Specifikum rozhodování ve veřejném sektoru. ...................... 15
2.1 Předmět analýzy teorie veřejné volby ...................................................................... 15
2.2 Postupy kolektivního rozhodování........................................................................... 16
2.3 Model středního voliče (voliče mediána)................................................................. 17
2.4 Volební systém v České republice ........................................................................... 18
2.5 Politicko ekonomický cyklus ................................................................................... 20
2.6 Financování politických stran v České republice..................................................... 21
3 Kořeny teorie veřejných financí.................................................................................... 25
3.1 První ekonomické názory (od starověku do 18. století)........................................... 25
3.2 Klasická škola (18. století – pol. 19. století) ............................................................ 25
3.3 Historická škola (Německo, 19. století) ................................................................... 27
3.4 Neoklasická škola..................................................................................................... 28
3.4.1 Předkeynesiánský neoklasicismus.................................................................... 28
3.4.2 Keynesiánství ................................................................................................... 28
3.4.3 Vznik ucelené teorie veřejných financí............................................................ 29
3.5 Neokonzervativní proudy v ekonomii...................................................................... 30
3.5.1 Monetarismus ................................................................................................... 30
3.5.2 Ekonomie strany nabídky................................................................................. 30
4 Základy daňové teorie.................................................................................................... 34
4.1 Daňové principy (zásady)......................................................................................... 34
4.2 Spravedlnost daní ..................................................................................................... 35
4.3 Efektivnost daní........................................................................................................ 36
4.3.1 Administrativní náklady zdanění ..................................................................... 36
4.3.2 Nadměrné břemeno daně (ztráta mrtvé váhy) .................................................. 37
4.4 Daňový dopad (daňová incidence) a daňový přesun................................................ 41
5 Příjmy veřejných rozpočtů............................................................................................ 44
5.1 Úvod ......................................................................................................................... 44
5.2 Klasifikace příjmů veřejných rozpočtů .................................................................... 44
5.3 Daňové principy ....................................................................................................... 46
5.4 Klasifikace daní........................................................................................................ 48
5.5 Nedaňové příjmy veřejných rozpočtů ...................................................................... 50
6 Veřejné výdaje. ............................................................................................................... 52
6.1 Vymezení pojmů ...................................................................................................... 52
6.2 Funkce veřejných výdajů a jejich klasifikace .......................................................... 53
6.3 Veřejné výdaje a jejich vztah k agregátní poptávce................................................. 55
6.4 Faktory ovlivňující objem a strukturu veřejných výdajů, růst veřejných výdajů..... 56
6.5 Problematika efektivnosti veřejných výdajů............................................................ 57
2
6.6 Projevy neefektivnosti ve veřejném sektoru ............................................................ 59
6.7 Veřejné soutěže v České republice........................................................................... 59
6.8 Partnerství veřejného a soukromého sektoru ........................................................... 60
7 Rozpočtová a fiskální politika státu.............................................................................. 63
7.1 Úvod ......................................................................................................................... 63
7.2 Hlavní rysy fiskální politiky..................................................................................... 63
7.3 Fiskální expanze a fiskální restrikce, bariéry uplatňování fiskální politiky............. 64
7.4 Fiskální multiplikátory ............................................................................................. 66
8 Fiskální federalismus, soustava veřejných rozpočtů................................................... 70
8.1 Vymezení pojmu ...................................................................................................... 70
8.2 Centralizovaný model .............................................................................................. 71
8.3 Decentralizovaný model........................................................................................... 71
8.4 Kombinovaný model ................................................................................................ 72
8.5 Rozpočet Evropské unie........................................................................................... 74
8.6 Funkce veřejných financí a fiskální federalismus .................................................... 75
9 Rozpočtová soustava v České republice....................................................................... 80
9.1 Popis rozpočtové soustavy v České republice.......................................................... 80
9.1.1 Jednotnost rozpočtové soustavy....................................................................... 82
9.1.2 Rozpočtová skladba.......................................................................................... 82
9.2 Státní rozpočet České republiky............................................................................... 84
9.2.1 Národní fond .................................................................................................... 88
9.2.2 Státní finanční aktiva a pasiva.......................................................................... 89
9.3 Obce v České republice, rozpočty obcí.................................................................... 90
9.4 Kraje v České republice, rozpočty krajů.................................................................. 93
9.5 Veřejné rozpočty a rozpočtové určení daní.............................................................. 95
10 Rozpočtový deficit a veřejný dluh............................................................................... 101
10.1 Úvod ....................................................................................................................... 101
10.2 Příčiny vzniku rozpočtového deficitu .................................................................... 101
10.3 Důsledky rozpočtového deficitu............................................................................. 103
10.4 Možnosti financování rozpočtového deficitu......................................................... 103
10.5 Veřejný dluh........................................................................................................... 105
10.6 Možnosti řešení problémů veřejného dluhu ........................................................... 107
10.7 Rozpočtové deficity a veřejný dluh v České republice .......................................... 108
11 Sociální zabezpečení..................................................................................................... 113
11.1 Úvod ....................................................................................................................... 113
11.2 Nástroje sociálního zabezpečení ............................................................................ 114
11.3 Systémy sociálního zabezpečení v České republice .............................................. 116
11.3.1 Sociální pojištění............................................................................................ 116
11.3.2 Státní sociální podpora................................................................................... 119
11.3.3 Sociální péče a sociální služby....................................................................... 121
11.4 Financování zdravotní péče.................................................................................... 122
11.4.1 Zdravotní pojištění v České republice............................................................ 123
12 Etika veřejných financí, etika ve veřejném sektoru.................................................. 127
12.1 Úvod ....................................................................................................................... 127
12.2 K pojmu etika ......................................................................................................... 127
3
12.3 Vybrané problémy etiky veřejných financí a etiky ve veřejném sektoru............... 129
12.3.1 Etika redistribuce............................................................................................ 129
12.3.2 Politická etika................................................................................................. 129
12.3.3 Odpovědnost jednotlivce................................................................................ 130
12.4 Etické kodexy......................................................................................................... 130
13 Seznam literatury a zdrojů.......................................................................................... 133


4
1 Výklad základních pojmů.
Cílem této úvodní kapitoly je osvojení si základních pojmů z teorie veřejných financí
a pochopení místa veřejných financí ve smíšených ekonomikách. Nezbytnou podmínkou pro
naše další postupné poznávání systému veřejných financí je vybudování kategoriálního
aparátu, který budeme společně dále používat.
1.1 Úvod do problematiky
Již od úsvitu dějin si vždy lidská společnost musela klást mnoho otázek, na jejichž
zodpovězení záviselo její zdárné fungování (a často i pouhé přežití). Tyto otázky byly v první
řadě nábožensko-filosofické (Kdo jsme?, Odkud jsme přišli a kam směřujeme?), ale
i ekonomické. K základním ekonomickým problémům, řešeným v každé historické epoše
a každým lidským společenstvím (i když si lidé takto pregnantně otázky sami nepokládali
a už vůbec je nenazývali „ekonomické“), patří rozhodování o umístění (alokaci) vždy
omezených zdrojů, způsob (mechanismus) jejich rozdělování mezi současnou a budoucí
spotřebu a rozdělování bohatství i důchodů mezi jednotlivce a skupiny společenství1.
.
Ve starším období (pravěk, starověk a začátek středověku) řešení těchto
ekonomických otázek vyplývalo spíše z tradic, zvyků a často jednoduše z užití fyzické síly.
V pozdějším období postupně vykrystalizovaly dva základní ekonomické systémy: tržní
a direktivní (příkazový). V tržním systému v ideálním případě dokonalé konkurence o alokaci
zdrojů rozhoduje hra poptávky a nabídky (s klíčovou rolí ceny), v systému direktivním jsou to
přímé nástroje rozhodování a řízení (např. plán).
Přitom je nutno si uvědomit, že v obou případech cílem fungování ekonomického
systému je dosažení blahobytu a ekonomického optima (optimum = nejlepší, nejvhodnější
nebo nejvýhodnější možný stav). Je však jisté, že každý z uvedených systémů definuje tyto
kategorie různé (stejně jako definuje různě i cesty a mechanismy, které mají vést k jejich
dosažení).
V současné době je obecně přijímána definice ekonomického optima a blahobytu
neoklasického ekonoma V. Pareta (1848 – 1923) – tzv. Paretovské optimum.
Podle V. Pareta je blahobyt (optimum) stav, po jehož opuštění není možné změnou
výroby nebo směny zvýšit blahobyt některé osoby, aniž by tím neutrpěl současně blahobyt
někoho jiného. Nebo jinak: optimum je takový stav v ekonomice kdy už nelze žádnému ze
zúčastněných subjektů zlepšit situaci, aniž by tím nedošlo ke zhoršení situace jiného subjektu.
Efektivnost systému je potom posuzována tím, jestli jeho fungování vede (či naopak
nevede) k dosažení stavu optima. Historie prověřila, že tržní systém je z dlouhodobého
hlediska efektivnější.

1 Svědectví o tom, že naši předkové skutečně řešili tyto problémy, můžeme nají ti v nejstarších písemných
památkách lidstva. Např. Starý zákon uvádí přesné předpisy o desátcích a jejich užití pro potřebné (sirotky a
vdovy), o podpoře chudých, odpuštění dluhů apod.)
5
1.2 Tržní a vládní selhání
Přestože je tržní systém z hlediska alokace zdrojů považován za nejlepší, za určitých
okolností může selhávat.
Obecně lze rozdělit příčiny tržních selhání na:
1) Mikroekonomické
2) Makroekonomické
3) Mimoekonomické.

Ad 1) Mikroekonomické příčiny tržních selhání souvisejí přímo s efektivností systému.
Příčinou je selhání trhu v optimální alokaci zdrojů, důsledkem čehož není v ekonomice
produkováno maximálně možné množství statků, nebo jsou tyto statky produkovány
v neoptimální struktuře, nebo jsou produkovány s většími než minimálně možnými náklady.
Společným základem je deformace tržní ceny, přičemž příčinami mohou být:
square4 různé projevy nedokonalé konkurence (monopoly přirozené a monopoly z koncentrace,
monopolní – deformovaná cena),
square4 existence veřejných (kolektivních) statků (viz dále),
square4 existence externalit (efektů sousedství; externalita je vliv činnosti jednoho subjektu na
blahobyt jiných subjektů, které se této činnosti neúčastní),
square4 asymetrie informací na trhu (účastníci trhu mají různé informace, které ovlivňují jejich
chování.

Ad 2) Makroekonomické příčiny tržních selhání souvisejí se stabilitou tržního systému. Vývoj
trhu může vést za jistých okolností k nestabilitě vývoje základních makroekonomických
veličin (zvláště tempa ekonomického růstu, míry zaměstnanosti a nezaměstnanosti, k cenové
nestabilitě atd.).
Ad 3) Mimoekonomické příčiny tržních selhání souvisejí s otázkami spravedlivého
rozdělování důchodů a bohatství. Tržní mechanismus může vést ke značné diferenciaci
důchodů a bohatství, a ta by mohla vést (a v minulosti prokazatelně často vedla) k nestabilitě
celospolečenské (nikoliv tedy jen ekonomické). Ovšem sama otázka „Co je
spravedlivé?“ patří spíše do oblasti filosofie, politiky a etiky, než čisté ekonomické vědy.
Vše popsané příčiny tržních selhání vedou tedy k úvaze, aby i „čistý“ tržní
mechanismus byl jistým způsobem korigován. Samozřejmě zcela zásadní otázkou je, KDO by
měl tyto zásahy (korekce) činit. Jediným subjektem, který má z různých příčin mandát
zasahovat do mechanismu trhu, je STÁT. Ale i státní zásahy, byť jsou nasměrovány
k dosažení stavu ekonomického optima, nemusejí být úspěšné.
Jaké jsou příčiny těchto tzv. vládních selhání (vláda je výkonná moc státu)? Uveďme
následující:
1) Existuje nebezpečí časového zpoždění mezi státním zásahem a jeho důsledky. Tj.
často je velmi obtížné stanovit nejen časové období, kdy vlastně se v reálnu státní
zásah projeví, ale i kauzální souvislost mezi příčinou a důsledkem státního zásahu.
2) Státní zásahy jsou nesmírně komplikované a obtížně se předvídají jejich všechny
důsledky. Existuje i problém opožděné reakce státu na konkrétní potřebu zásahu.
6
3) Ne vždy ti, kteří rozhodnou o státním zásahu (neboť za všemi rozhodnutími a činy
je třeba vidět v konečném důsledku konkrétní lidi) jsou totožní s těmi, kteří
nakonec tento zásah realizují. Míra ztotožnění s daným problémem a nutností ho
řešit může být tedy různá.
4) Zároveň ne všichni, kteří jsou spjati s veřejným životem, a rozhodují i o státních
zásazích, sledují pouze veřejný prospěch (veřejný zájem).

Z výčtu a závažnosti tržních i vládních selhání můžeme učinit závěr: ani sám trh ani
stát nejsou samospasitelné a dokonalé (koneckonců historie to potvrzuje: na jedné straně
„laissez-faire“, na druhé straně tzv. plánovaná ekonomika). Skutečností je, že v běžném
ekonomickém životě společnosti vznikají problémy, které je nutno řešit – ať pomocí trhu či
státním zásahem. Oba přístupy mají své přednosti a svá omezení. Pravděpodobně optimální je
jistá kombinace obou přístupů, radost z tohoto poznání ale kalí fakt, že zatím nebyl nalezen
mezi oběma nejlepší poměr. Záleží totiž vždy i na konkrétní situaci v konkrétní zemi a
konkrétním časovém období, která je v zásadě jedinečná neopakovatelná.
Právě tento poměr mezi mírou státních zásahů a ponechání trhu „co jeho jest“ je
jedním z nejbouřlivěji diskutovaných témat z oblasti veřejných financí, ale i v běžné
politicko-hospodářské praxi ve všech (zvláště vyspělých) zemích ž dlouhá desetiletí. Pro
ilustraci citujme dva názory světových ekonomů, které se právě v této otázce tak zásadně liší:
Joseph Stiglitz2: „Je jasné, že tržní fundamentalisté se mýlí, když tvrdí, že trhy se
samy přizpůsobí. Vláda vždy musí hrát významnou roli při stabilizaci makroekonomiky.
Otázka je, co je náplní této role.“
Milton a Rose Fredmanovi 3 : „Musíme pochopit, proč mohou státní intervence
způsobit tolik škod. Musíme pochopi intimní vztah mezi politickou a ekonomickou
svobodou.“
1.3 Veřejné statky
Jako jednu z mikroekonomických příčin tržních selhání jsme uvedli existenci
veřejných (kolektivních) statků. Protože veřejné statky jsou pro teorii veřejných financí
klíčovým pojmem, musíme si vysvětlit tento termín podrobněji.
Statky obecně jsou komodity, které mají schopnost uspokojovat nějakou potřebu.
Nejjednodušeji – podle své povahy je můžeme rozdělit na hmotné statky (např. stůl, voda...),
nehmotné (např. práva...) a služby (např. poskytnutí zdravotní péče...).
Existují však i jiná kritéria dělení statků: např. kritérium institucionální. Podle něho
se statky dělí na tržní, polotržní a netržní (institucionální proto, že zařazení konkrétního statku
do jedné ze skupin předchází jisté politické rozhodnutí, ten samý statek můž